配套制度再完善 PPP修訂文件醞釀出臺

記者獲悉，針對近年來PPP模式在發展過程中出現的新問題、新需求，相關部門已開始修訂《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。修訂后的文件有望于四季度發布。業內人士分析，規范政府基金預算在PPP項目中的應用及完善收益分享和風險分擔機制設計有望在修訂版文件中重點體現。

規范政府基金預算應用

地方政府借基金預算規避10%紅線的現象近年來頻頻出現。

10%紅線是在2015年財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

近年來隨著PPP入庫項目不斷增加，財政承受能力10%紅線是否在此次修訂范圍內備受關注。

中國財政科學研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示，10%紅線是在參考借鑒國際通行標準（6%-7%）的基礎上，結合我國城鎮化發展實際需要，經過反復論證最終確定的“上限”，依照總量控制原則，從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化。

財政部5月發布的《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》（以下簡稱《報告》）中也強調，下一步將堅守規范運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線。

《報告》指出，要完善財政承受能力論證制度，完善項目庫功能，對支出占比7%-10%的地區進行風險提示，對超過10%限額的地區暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目已面臨一般公共預算支出比例10%紅線被突破的風險。”中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監吳赟稱，在地方政府仍有相當數量基礎設施和公共服務項目待啟動的背景下，地方財政在實施財政承受能力論證制度時，更希望能夠找到適合的突破口。因此，每年預算規?？捎^的政府性基金預算自然成為各方議論的焦點。

對于如何規范政府基金預算在PPP項目中的應用，中國財政科學研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發表示，規范政府基金預算目前有兩個方向：一是把一般公共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估范圍并統一管理，這相當于擴大了財政支出的分母基數，會涉及10%比例如何平衡的問題；二是兩者分開評估和管理，需要設定以基金預算形式參與PPP的規范問題。不管哪種形式，一些以不合理運用基金預算為手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規范。

合理設計收益分享風險分擔機制

專家認為，PPP項目中，政府承擔風險過大。相當多的PPP項目通過政府承諾保底等方式，提前鎖定財政購買PPP服務，實際是由政府單方面承擔風險，社會投資人近乎零風險，無法實現風險共擔。

中國證券報記者獲悉，修訂后的文件將明確雙方享有的權利和承擔的風險，把收益分享和風險分擔更加合理化。

北京大學經濟學院副教授袁誠認為，要認識到債務、效率、風險的匹配性，合理制定收益分享、風險分擔機制。政府與社會資本風險分擔機制的設計要按照“讓最有能力控制風險的一方承擔該風險”的原則，政府應更多承擔政策、法律等方面的風險，社會資本方應更多承擔經營、管理等方面的風險。此外，要重視PPP項目的不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間。PPP項目由于投資大、周期長，在建造、運營等生命周期內的每個階段均存在較大風險，對社會資本缺乏足夠的吸引力。此時，一方面，應避免政府對社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾，而將風險完全轉移給政府；另一方面，應避免讓社會資本方完全承擔所有風險，嚴重打壓社會資本方的積極性。合理做法是，針對政府對社會資本方的日常支出責任，應嚴格以社會資本方的績效和產出為計價標準；針對其他不可抗力的影響，應留存足夠的政府與社會資本談判協商空間，審慎對待各類或有風險、價格調整等事宜，合理劃分新的政府支出責任。

進一步完善PPP條例

業內人士認為，PPP模式在我國推廣過程中，因為立法不及時、政策不完善、信用體系不健全等問題，出現了明股實債、政府兜底等“假PPP”現象，積累了一些隱性風險。因此，加快立法成為規范PPP發展的頭等大事。

3月國務院辦公廳印發的《國務院2018年立法工作計劃》將PPP條例列入立法工作計劃。8月國務院辦公廳印發的《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》明確提出，年底前制定出臺基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例。

“在此前PPP項目庫規范過程中，部分社會資本和金融機構對PPP有點失去信心。在此情況下，PPP條例被中央督促盡快出臺，顯得格外重要。”國家發改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤表示，總體來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用，未來PPP條例需照顧到各種領域和PPP的各種模式，分類型改進優化措施仍待討論。針對每一種不同的PPP類型，還需多部門和各行業拿出細化方案。

中國政法大學研究生院院長李曙光認為，當前PPP立法的首要工作是找準問題，PPP項目亂在什么地方，哪些是法律問題，哪些是實施中的管理問題或操作問題。因此，當PPP項目出現問題時，應有問題反饋機制與應對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時，應建立項目跟蹤機制、監督機制與止損機制，涉及到權利義務法律關系不清、責任不明的事項，應及時上升到立法層面，盡快制定游戲規則，防止系統性風險發生。