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【中国能源报】 增量配电改革要谨防“跑偏”
【文章来源:www.5197.com】 2018年12月13日

  增量配电改革产生的“鲶鱼效应”,对于促进我国配电运营效率提升具有积极意义,但如果配套机制缺失,将难免出现试点现实与改革目标脱节。

  增量配电改革既不能固步自封,更不能“大跃进”,坚持稳妥有序原则,适度控制放开增量配电规模,才能降低改革试错成本。

  增量配电改革作为本轮电改的重点任务之一,自起步以来,先后推出三批次合计300多个试点项目,改革取得了切实进展和成效。然而,在试点项目遍地开花的局面下,也滋生出个别地区违规操作、价格及交叉补贴处理机制还有待完善、各方认识不统一等问题。

  在当前改革向纵深推进的关键时期,进一步澄清认识,重新检视增量配电改革目标,完善配套机制以防止现实与改革目标脱节,坚持效率与公平兼顾原则,稳妥有序推进试点工作,理性看待增量配电改革的现实与未来是当务之急。

  谨防增量配电试点“走样”

  增量配电放开是我国输配自然垄断环节改革的有益探索,其改革目标或预期收益主要包括三个方面:一是通过比较竞争提升效率,二是通过引入竞争降低成本,三是通过吸引社会资本增强投资能力。正如现实与理想总易发生偏离,增量配电改革同样需要谨防现实与改革目标脱节。

  首先,要注重科学、公平。比较竞争是管制经济学里常用的激励管制措施之一,通过不同区域配电企业间的比较竞争,可促使各配电企业因对标压力而激发降本增效动力,以达到提高整体运营效率的目标。从监管角度来说,比较竞争也有利于简化监管方式、提升监管效率。

  虽然比较竞争作为激励管制手段有其便利性,但其真正发挥效用的前提是,纳入比较竞争范畴的企业应具备相似的经营环境条件,或需要在比较中剔除特异性因素,让比较竞争对象具备现实可比性。就配电业务来说,某区域配电企业的经营效益不光取决于其内部管理效率,更多还取决于地区负荷密度、用户负荷特性、通道资源条件等因素。一般而言,负荷密度越高、负荷峰谷差越小,相应配电服务运营效率就越高。

  目前的增量配电试点地区,大都是工业园区等负荷密度高、负荷特性好的优质供电区域。如果将这些优质试点地区的配电企业经营指标,直接拿来与承担着广大农村、居民等保障供电服务的主网企业笼统进行对比,无异于让主网企业背着沙袋赛跑,有失公允。而建立剔除特异性因素影响的科学评估体系,是客观评价增量配电改革试点成效,真正发挥比较竞争效用的关键。

  其次,兜底保障不能忽视。特许经营权竞标是增量配电改革鼓励的引入市场竞争的措施,通过公开招标方式确定项目业主,吸引多家企业来竞争某地区配电网经营权,往往由提供最低报价的企业取得运营权,以达到通过竞争降低投资运营成本的目的。

  电力供给服务不同于普通商品,是关系国计民生的基础性服务。采用特许经营权竞标固然可能达成降低成本的目的,但不能忽视由此带来兜底保障缺失风险的问题。配电网的建设与投资回收周期长、回报率不高且存在市场风险,并非是资本市场的理想投资标的。在当下之所以受到多方关注,其中不乏盲目跑马圈地者、借机炒概念圈钱套现者,而无门槛限制的市场准入将难免出现鱼龙混杂,一旦出现中标商无法履约或是因劣质工程影响供电质量等问题,终将损害用户利益。

  最后,不能变成“挑肥拣瘦”。从总量上来说,增量配电放开引入多元化投资主体,似乎将有利于增强配电网投资能力,加快配电网投资建设。但是,在当前普遍服务成本分摊及交叉补贴处理机制有待完善的情况下,资本的逐利属性决定了价格承受能力强、负荷密度高、负荷特性好的工业园区成为各方资本竞逐的“香饽饽”,让本就不缺配电投资的工业园区甚至出现重复建设,而急需资本支持的广大农网等民生保障供电区域无人问津,“挑肥拣瘦”现象突出,而这也将实质上增加主网存量用户的负担。

  所以,增量配电改革产生的“鲶鱼效应”,对于促进我国配电运营效率提升具有积极意义,但如果配套机制缺失,将难免出现试点现实与改革目标脱节。

  完善配套机制,减少“人为干预”

  增量配电改革作为输配机制改革的试点探索,应回归其机制改革目标本源,重在建机制以验证机制改革的可行性和优越性,而不在于通过频繁地“人为干预”,甚至变相让利,为“成功”而“成功”。坚持效率与公平兼顾原则,进一步完善试点配套机制,是保障增量配电改革健康发展的关键。

  增量配电投资准入应坚持“公开、公平、公正”原则。宜先采用公开招标等市场化方式来确定业主,在明确合理准入门槛条件下,平等对待社会资本、地方政府所属企业、电网企业等各类主体,依据规范公正地选择投资主体。

  增量配电价格机制要公平合理,避免人为让利。价格机制是可能导致增量配电形成非对称优势的因素之一,增量配电不是“法外之地”,其用户应该与主网其他用户一样,对等承担普遍服务及交叉补贴成本分摊、税费附加等,参照主网核价原则进行定价,人为让利塑造“成功”试点典型将背离改革初衷。

  增量配电网应无歧视开放,其配售业务需相对独立。增量配电网覆盖区域虽然不大,但同样具有自然垄断属性,配售业务打捆将难免造成用户的被动绑架局面,损害用户利益,因此增量配电网应当无歧视开放,配售业务内部独立核算,避免在增量配电区域内形成售电市场垄断。

  完善增量配电业务监管机制,强化投资运营全过程监管。增量配电投资主体多元,投资运营能力参差不齐,借鉴地方电网以及其他行业的经验教训,强化增量配电投资运营全过程监管,健全相关责任追究机制是必要的,以尽量避免出现低价竞标后以次充好、服务质量不达标等情形。

  建立兜底服务机制,保障增量配电用户基本用电服务。增量配电企业规模相对较小,若出现企业运营不善或其他因素导致企业停摆的情况,为保障用户的基本用电服务,应强制增量配电与相关方签订兜底服务合约,由收取合理补偿的相关方提供兜底供电服务。

  健全标准规范,确保增量配电与主网调度控制的无缝衔接。增量配电虽然可以由不同主体来投资建设甚至运营,但连接主网的增量配电将成为电力系统整体中不可分割的一部分,两者间运营状态实时相关、相互影响,为保障电力系统的安全稳定运行,必须要建立相关标准规范,确保增量配电与主网调度控制的无缝衔接。

  不能固步自封,更不能“大跃进”

  自然垄断产业具备显著的规模经济效益,独家垄断经营能使成本效用最大化,但往往导致企业缺乏内生改进动力,以及导致生产低效率,而过分强调竞争活力,带来的规模经济损失将可能超过竞争收益。追求规模经济与竞争活力的两难选择,即是所谓的“马歇尔困境”。

  根据美国经济学家克拉克的“有效竞争”理论,为破解“马歇尔困境”,只有将两者进行有效协调,合理界定规模经济和竞争活力的“度”,找到均衡点形成有效竞争格局,才能实现社会福利最大化。

  配电网作为自然垄断产业,要形成兼顾规模经济和竞争活力的“有效竞争”格局,同样需要把握放开的“度”,放开步伐太快反而不利于规模经济发挥作用,影响社会福利。增量配电改革既不能固步自封,更不能“大跃进”,坚持稳妥有序原则,适度控制放开增量配电规模,才能降低改革试错成本。

  不宜走向输配完全分开

  比较竞争并不需要输配完全分开。增量配电改革的核心目标就是形成比较竞争,提高配电运营效率。要达成这一目标,并不需要输配完全分开,输配资产可以按电压等级及地域等进行清晰划分,内部独立核算完全可以满足比较竞争的监管要求。同时,输电和配电功能定位也存在显著差异,两者之间无法实现比较竞争,因此输配完全分开对于提升竞争活力并无贡献,比较竞争并不需要输配分开。

  输配完全分开将强化省际壁垒,影响跨省区资源优化配置。在当前我国以省为实体的行政管理体制下,省际壁垒问题已较为突出。一旦输配完全分开后,配电企业将更多受到地方政府节制,电网企业推动资源优化配置的能力将进一步被削弱,“西电东送”等跨省区资源优化配置战略落实将面临严重挑战,“三弃”、资源与需求不平衡矛盾等问题将难以解决,即使在市场化条件下,配电企业也会成为大量默认服务用户的代理购电者,受地方政府节制的配电企业必然优先考虑地方利益,而从本位主义出发的局部利益最大化追求终将损害全局利益。因此,输配完全分开将进一步强化省际壁垒,影响跨省区资源优化配置,造成整体社会福利的损失,不是符合我国国情的政策优选。

  输配完全分开将增加企业间协调成本,削弱电网应急支援能力。若输配完全分开,由于输配电网分属不同企业,难以实现充分的信息共享、有效的资源整合,基于电气联系一体化的管理协调成本将显著增加;另外,在异常事故或遭遇自然灾害(如2014年“威马逊”台风、2008年冰灾等)情况下,举全网之力快速救灾复电的局面将难以再现,事故处理协调环节增加,防控事故扩大能力削弱,抗击重大灾害及灾后复建能力将显著减弱。

  (作者供职于南方电网能源发展研究院,本文仅代表作者个人观点)

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