漁村海權改革：基層治理創新的一次探索

鑒江鎮養殖海域成了獨特風景。

核心提示

“靠海而生，因海而興。”羅源縣鑒江鎮位于福州市沿海東北端，是該市最大水產養殖區域之一。由于自然條件優越，鑒江鎮村民依海養殖鮑魚、海參、龍須菜等海產品。隨著養殖規模不斷擴大，人多灣小，矛盾突出，村民對于養殖區權屬經常發生爭議，五六年前，吵架、械斗時有發生。近年來，鑒江鎮采取“以村管海”方式，探索所有權、經營權、承包權三權分置的海權改革，改變了過去無序養殖的狀況，為當地群眾收入的可持續增長提供了保障，深受社會各界贊揚。受益于此，2023年鑒江鎮鮑魚總產值達14億元，為國內重要的鮑魚產區。鑒江鎮海權改革，是福建基層治理創新的一次探索。請看記者近日深入當地調研發回的報道。

漁民有了“水域灘涂養殖證”。

人多灣小

大家都在搶地盤

3月26日，在羅源縣鑒江鎮海面上，成片的漁排和網箱隨著海水的起伏輕輕漂動，275.3公頃養殖面積是周邊沿海村落賴以生存的“海上耕地”。海面上漁排緊挨著漁排，養殖戶們正忙著喂養鮑魚，安靜而祥和。

“沒有海權改革，就沒有今天的有序養殖。”一戶漁排養殖戶感嘆道。

鑒江鎮井水村村支書戴學強介紹：“井水村的海域水流相對平緩，養殖條件好。2000年左右剛開始時，養殖戶比較少，后來，隔壁鑒江村的村民來到我們這片海域養殖，隨著越來越多的外村村民涌入，無序養殖的矛盾日益突出，兩村時常發生沖突。”

對此，海上村村民江成芳記憶猶新，回憶道：“當時，大海誰先占有就是誰的，大家都在搶地盤。那時我們腦子里只有‘祖宗海’‘門前海’的概念，壓根沒有‘有償用海’的思想。”

江成芳所說的“那時”是2016年前后。2016年，隨著羅源灣、寧德三都澳部分海域限制養殖，大量養殖戶將網箱遷移至鑒江灣海域。據調查，2010年，鑒江海域海上養殖戶僅為357戶，自承接其他海域退養漁排以來，至2020年4月，該海域養殖戶達1393戶，其中，外地養殖戶占比超過一半。網箱框數從1.58萬框增長到13.14萬框，10年增長近10倍，由此，該海域成為養殖密度最大的區域。

人多灣小，對海域使用權的爭奪日趨激烈，連原本無人問津的海岸灘涂也成了寸土不讓的爭奪焦點。為保護自己的利益，鑒江村村民紛紛在海上、灘涂上插起竹竿、浮漂，以此宣示“主權”。與此同時，外來人員大量涌入，養殖戶結構日益復雜，甚至滋生了“海霸”非法占用海域，向養殖戶收取租金的現象，群眾敢怒不敢言，也無從維權。此外，海面養殖區域無序擴張，養殖密度過大，導致航道阻塞，以及水質變差、溶氧率降低，鮑魚存活率降低，養殖風險劇增，嚴重影響到鑒江灣的環境保護和經濟發展。

“要改變這一狀況，實現鄉村振興，解決養殖用海問題是關鍵。”鑒江鎮人大主席李敬元說，為了從根本上解決問題，羅源縣政府決定啟動全面深入的海權改革。

三權分置

五村共治門前海

從2019年底開始，鑒江鎮多次組織人大代表、村干部開展座談會。

“由公司代理行使所有權怎么樣？”2020年3月18日，在鑒江村村民代表大會上，村民吳良建提出一個創新的想法。

“由公司替我們管海，這可靠嗎？”村民黃惠霖提出疑問。

各方意見僵持不下時，當時鑒江村村主任林建標說：“我有一個想法，我們自己管自己的海，怎么樣？”

鑒江鎮先后召開20多場會議，反復征求沿海5個村干部群眾的意見建議，推動政府、村集體和養殖戶協調合作，最終決定實施所有權、經營權、承包權三權分置，實行“以村管海”模式。

羅源縣海洋與漁業局局長陳敏國介紹說，“三權分置”即養殖用海屬于國有，按照“依法用海、有償用海”的原則管理使用海域，由村委會向政府申請，將海域使用權確定給村集體，然后村集體將海域經營權出租給養殖戶，并收取海域租金。

“所謂‘以村管海’，就是以村委會或村委會經濟組織為海域使用確權人，沿海5個村是海域使用權主體，申請海域‘不動產權證’和‘水域灘涂養殖證’，取得海域使用權。”李敬元介紹說，經5個沿海村村民代表大會研究通過，共同出資成立羅源縣泊鑫物業管理有限公司，以各村人口數為基準，按各村人口比例對海域進行劃分。其中，鑒江村得到162.5公頃、井水村49.9公頃、圣塘村94.0公頃、海上村69.0公頃、陸上村93.1公頃，相應海域的收入歸各村集體所有。公司主要負責為養殖戶申請養殖用海、開展日常管理，并收取分配海域租金，作為村集體經濟收入。由此，鑒江鎮成為羅源縣首個完成養殖海域確權的鄉鎮。

“有了養殖海域確權，再加上由我們五個村自己來管，各村海域可互通使用，占海行為毫無意義，村與村之間的關系也緩和了。”井水村村支書戴學強說。

不僅如此，養殖戶也吃下了“定心丸”。羅源縣碧里鄉養殖戶吳凌鋒說：“拿到養殖海域確權證，安心多了，不擔心自己是外地人會受欺負。”當年，他曾從碧里鄉轉場到鑒江鎮，由于海權歸屬不明，經常被迫搬遷，每一次都要花費大量金錢和時間，如今，他可以安居樂業了，對未來充滿信心。

目前，羅源縣養殖戶1623戶，其中碧里230戶、鑒江1393戶。鑒江鎮共發放養殖憑證1254本，發證率達到99.57%。

“海權改革是一項共贏的改革，養殖戶心里踏實了、村集體收入增加了，因權屬不清帶來的矛盾也將減少。”陳敏國說。

“鑒江鎮海權改革堅持黨委和政府領導，發揮村委會主體作用，結合實際情況，建立‘五村共管’機制，是基層治理的創新探索，這種模式值得總結和借鑒。”福建農林大學福建農村發展智庫主任楊國永說。

黨員志愿者上漁排服務養殖人員。

組合出拳

還海灣清澈寧靜

海域確權僅僅是這一基層治理的第一步。確權完成后，建立租金收費標準尤為急迫。

“絕不搞親疏遠近。我們召開村民代表大會，根據養殖戶養殖的數量、規模、價格等，確定每框收多少錢。”鑒江鎮鑒江村駐村第一書記劉志剛說，每次收多少錢、每個季度收多少錢、怎么使用都堅持村務公開，把確權帶來的村集體經濟收入，全部投入到產業發展和民生事業中，反哺村民。

養殖戶繳納海域租金后，即可取得鎮村聯合蓋章發放的“水域灘涂養殖憑證”。養殖戶戴昌棟說，和過去相比，現在雖然要繳納用海租金，但心里樂意，“依法用海，有償用海，從此再也沒有發生過霸海的現象，海上秩序特別好，我們可以集中精力養殖鮑魚，更賺錢了”。

租金問題解決后，新的挑戰接踵而至。傳統的漁排是木頭與泡沫結合，在使用過程中產生大量海洋垃圾，造成嚴重的泡沫污染，也不安全。一旦著火，火勢蔓延極快，后果不堪設想。“以前的泡沫漁排不僅不環保，還怕臺風，臺風一來全打散了。我們辛苦一年，到頭來一場空。”想起過去，養殖戶尤昌祥依然心有余悸。

這一問題引起了鎮里的重視。2020年5月后，鑒江鎮打出一套組合拳，把繳納海域租金和發放養殖憑證作為升級改造前置條件，通過“海權改革+漁排改造”有機結合，清退整治違規漁排，同步實施升級改造。

鑒江鎮海洋與漁業站工作人員李名堅說，鑒江灣海域需要升級改造的漁排大概有12.5萬口，他們于2021年6月組建了3個工作組，分片區推進漁排升級改造和海權改革工作，將任務分解到每一個干部和每一個村，逐片逐排逐戶進行宣傳動員。目前，所有漁排已全部完成改造。

養殖戶唐洪說，通過海上整治，海水更清澈了，環境更好了，“前前后后改造了5個多月，花了10多萬元，終于把160多框木質漁排全部換成了塑膠，對安全沒有后顧之憂了”。

另一戶養殖戶周洪磊，花錢造了重力式深水網箱34口。“預計到今年底，以大黃魚為主，產量將達到550噸，產值約4400萬元。升級改造后的經濟效益比傳統的可能高出兩倍多。”他還說，改造后的漁排抗臺風能力增強了，能夠降低風險、減少經濟損失。

陳敏國介紹：“改造升級后的漁排，采用經久耐用的環保型抗風浪塑膠漁排養殖網箱替代傳統易碎的木質泡沫網箱，新型塑膠漁排使用壽命在10年以上，到期后塑膠還可回收利用，十分環保，而且抗風浪性能好，還能減少海漂垃圾的污染。”

據了解，到目前為止，羅源縣已完成升級改造養殖漁排14.8萬口、筏式浮球9000畝、深水抗風浪網箱200口。

從失管走向有序，從臟亂變為潔凈，從散亂走向集約，這幾年鑒江鎮還積極探索網格化管理：將海域劃分為四大海區，對漁排實施“網格化+二維碼”管理，逐戶錄入養殖戶姓名、電話、戶籍、養殖面積、種類等基礎信息，制掛漁排二維碼牌子，形成網格單元。通過網格化管理，可依法、有效打擊各類非法占海、用海行為，對占用航道的養殖戶要求自行退養，對于不配合的養殖戶依法強制拆除，并追究相應法律責任。李名堅介紹，2023年，一戶養殖戶在200米主航道上占用海域養殖龍須菜，他們多次要求其自行退養，但被拒絕，最終予以依法拆除。

4月7日，記者從空中俯瞰鑒江鎮海域，一片用新型環保材料建成的漁排整齊地排列在海面上，過去雜亂無序、容易產生海漂垃圾的密集漁排養殖區，變成了由黃色正方形集中連片而成的規整養殖網箱，藍色海面上“阡陌”縱橫，一幅美麗的海上田園畫卷徐徐展開。

鑒江鎮海上黨群服務點

創新服務

漁民獲得感滿滿

“我們漂流在海上，遇到生產、安全等困難問題時，求助難、協調難，心里缺少‘主心骨’。”“一出海就是大半年，村黨支部過組織生活常常趕不上，總感覺自己游離于黨組織之外。”在月度村民代表大會上，鑒江鎮黨委組織委員阮以強常常聽到這樣的聲音。

2016年，鑒江鎮開始探索“海上黨建”，成立“海上黨支部”，依托“海上微黨校”“碧海堡壘”等平臺，搭建服務網絡，目前，已集黨群活動、金融服務、氣象服務、便民服務為一體。“海上黨支部”可直接呼叫漁船、對話養殖戶黨員和漁民，及時傳達黨的方針政策，“不管多遠，黨組織都在養殖戶身邊”。

“在海上待了大半輩子，現在遇到休漁，我不能捕魚了，真的很擔心，沒有什么特長去賺錢，一家人日常生活怎么維持？”漁民陳順錦來到“海上黨支部”尋求幫助。

“別著急，我們可以幫您申請公益崗位，解決經濟問題。”阮以強說。

據了解，鑒江鎮重視伏季休漁期間漁民的轉產安置和社會保障問題，通過安排公益崗位、提供靈活就業崗位等方式，讓休漁漁民有了收入。從“上岸才能辦”到“海上即可辦”，“海上黨支部”服務能力的提升獲得了漁民連連點贊。

和黨建服務群眾一樣，社會其他領域也在為漁區百姓提供創新服務。

井水村養殖戶周振杰每年養殖鮑魚120框，預計年收入100多萬元。120框的養殖規模需要投入資金約110萬元，對于他來說，這不是一筆小錢，然而，他說：“壓力不大。”原來，周振杰拿到“水域灘涂養殖證”時，得知可憑此證向三大銀行申請貸款，鑒江信用社為他發放了“福海·漁排托管貸”，不需要房產抵押或擔保人。“我一共貸款了30萬元，利率比以前低了三分之一，每個月都能為我省下800多元。”周振杰說。

據了解，在信用社貸款，可根據養殖憑證上的養殖規模、養殖戶正常的生產經營狀況合理授信，按照目前政策，一框可以貸2450元，最高可以貸到300萬元，并享受利率優惠。至今年2月末，鑒江信用社共受理漁排托管貸100戶，授信金額2829萬元。

通過基層治理創新，鑒江鎮的海洋產業蓬勃發展，成為名副其實的“藍色糧倉”。在這片豐饒的“藍色糧倉”中，鮑魚、海參、海帶等海產品的產量和質量都得到了顯著提升，為村民和養殖戶帶來了豐厚收益，鑒江鎮海域已收取海域承包金達688萬多元。5村村集體經濟收入從2022年的285.93萬元增長到去年底的457.82萬元，增長了60.1%。各村堅持“取之于民、用之于民”，用于鄉村振興，全部反哺村民。5村出資24萬元，為鑒江中小學捐贈8套智慧教室設備。從2022年開始，5村為491名70歲以上老人繳納城鄉居民醫保17.6萬元。鑒江村村民尤昌雷說：“我們兩夫妻一年要交醫保將近1000元，現在村里統一給交醫保，減輕了我們不少負擔。”此外，5村還修繕碼頭，改擴建村道，綠化環境。漁村越來越美了。

福州市海洋與漁業局局長童桂榮說，羅源縣養殖海權改革是海域資源要素配置和涉海金融服務模式的成功探索，完善了養殖用海產權制度和海域資源要素市場化配置，實現了“規范用海、強村富民、漁業興旺、漁村和諧”，提升了沿海基層治理現代化水平。（記者 莊嚴 通訊員 劉舒婷 劉其燚 文/圖）